地铁、地下商场、综合管廊、人防设施......城市在向地面之上生长的同时，也在向地下延伸。但地下空间的建设用地使用权到底值多少钱、该怎么算，长期以来缺乏统一的专项技术依据。
2026年8月4日，中国土地估价师与土地登记代理人协会发布《建设用地使用权（地下）出让价格评估指引（试行）》（以下简称“指引”），对这一问题给出了系统性的技术回应。
01 为什么地下空间定价需要专项规范？
地下空间定价之所以需要单独讨论，根源在于其权利属性和价值规律与地表土地存在本质差异。
1.城市发展“向下生长”，价值需要显化
习近平总书记强调，实施全面节约战略，推进各类资源节约集约利用，要在充分利用地下空间上下功夫。
- 《民法典》明确“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立”，为地下空间确权提供了上位法依据。
- 此后，《国务院办公厅关于印发要素市场化配置综合改革试点总体方案的通知》、《中共中央办公厅 国务院办公厅关于全面加强资源节约工作的意见》、《“十四五”自然资源保护和利用规划》等文件均提出推进地上、地表、地下分别设立使用权。加快构建地上、地下空间资源利用的管理制度体系。
- 2024年7月31日，自然资源部印发《关于探索推进城市地下空间开发利用的指导意见》（自然资发〔2024〕146号），从国家层面明确地下空间开发利用总体要求和政策措施。提出用5年左右时间，让重点城市的地下空间规划体系更完善、政策更成体系。
近年来，各地在地下空间领域“摸着石头过河”，做法各异。
从广州的10%到杭州的20%，从“减收”到“免收”，各地比例差异明显。差异背后是地方在地下空间发展阶段、开发成本、政策目标上的不同判断——但差异本身也意味着，缺乏统一的技术框架来支撑“为什么是这个比例”。指引的意义正在于此：不取代地方政策，但为评估过程提供可追溯、可检验的技术逻辑。
02 指引的三个核心问题
1.适用范围：两类情形指引明确适用于两类情形
- 一是国有建设用地使用权（地下）出让价格评估；
- 二是因调整地下空间土地使用条件需补缴地价款的评估。
其他建设用地使用权（地下）涉及的评估可参照执行。
2.三大原则：深度递减、地表关联、效益均衡
指引在遵循《城镇土地估价规程》和《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范》既有规程的基础上，补充了三大原则：
01 深度递减原则
地下空间开发利用深度增加导致使用效用下降、开发报酬递减——越往下越不值钱。
02 地表关联原则
地下空间开发价值与地表土地区位呈正相关——地面越贵，地下也越贵。
03 效益均衡原则
在现行技术经济水平下均衡考量收益与成本——不能只看收益，也要算成本。
三大原则从价值变动规律、区位依附关系、成本收益平衡三个维度，为地下空间评估提供了基础框架。
指引细化了各类评估方法的应用要点：
（1）市场比较法（优先选用）
- 选择修正因素时需充分考虑地质、水文、深度、层高、通行及建设连通状况、区位、所在地下层数、地下空间政策等影响，及地下人防工程、平急两用工程等功能因素；
- 选择交易实例在经充分论证可比性后，可适当扩大供需圈范围，交易日期最高不得超过六年。
（2）收益还原法
- 确定年总收益时可采用剩余技术合理剥离建设用地使用权（地下）宗地收益；
- 确定年总费用时需合理考虑因行使地下空间导致增加的各项维护养护费用摊销；
- 土地还原率一般高于其地表对应用途的建设用地还原率。
（3）成本逼近法
- 确定土地开发建设费用时应包括出让前已投入的形成地下空间的全部客观费用；
- 待估地下宗地所在城镇的地下空间开发利用资料不足的，可将资料收集范围扩大至同一供需圈内的城镇，经专业人员合理分析判断后形成客观成本数据。
（4）剩余法
- 根据开发类型合理确定开发周期，结建式开发周期一般不超过 3 年；
- 利润率宜采用同一市场上类似地下空间开发建设项目的平均利润率。
（5）公示地价系数修正法
- 有地下建设用地公示地价时可选用。
对于仅有一种方法适用的情况，可审慎采用地表地价比例法作为补充验证，该方法适用于结建式地下空间。
原则上不可直接采用地方规定的地下空间地价收取比例直接修正评估，但经论证“收取比例”能够反映地下地价占地表地价的合理比值的，可以采用。这一条款在统一技术框架与尊重地方实践之间保留了弹性空间。
03 指引的价值意义
1.填补专项技术规范的空白此前地下空间出让价格评估缺乏专项技术依据，估价师在修正因素选取、开发周期确定、利润率取值等关键参数上无统一标准可循。指引明确了上述技术问题，为行业提供了可遵循的操作框架，降低了执业风险。
2.贯通“确权”与“定价”的制度链条
近年来地下空间确权实践加速推进，雄安、广州、合肥等地已颁发三维不动产权证书。但确权之后如何定价，始终缺乏专项技术规范。指引的出台，使“确权—定价—流转—盘活”的制度链条得以贯通。
3.为地方差异提供统一的技术语言
各地地下空间定价比例差异显著，指引的意义不在于消除差异，而在于让差异建立在可比较、可检验的技术基础之上，提供可追溯、可解释的评估逻辑。
结语
地下空间正在成为城市发展的重要资源要素。指引的出台，回答了“怎么算”的技术问题，也提示了一个趋势：随着地下空间开发利用的深入推进，围绕地下空间的评估、确权、登记、交易等环节，还将催生一系列新的业务场景和专业需求。
