2026年7月13日，中办国办公开发布《关于完善自然资源资产管理制度体系的意见》，次日国新办即召开专题新闻发布会进行解读。
本文参考来源：
国新办就完善自然资源资产管理制度体系有关情况举行新闻发布会（图文实录）
一、政策定位：自然资源资产管理领域的纲领性文件
1. 出台背景的三重驱动
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制度积累趋成熟 自然资源统一确权登记试点覆盖主要资源类型；国土“三调”形成可靠数据底版；自然资源资产负债表编制在多地试点。
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治理理念跃迁 从“管数量、管用途”转向“管价值、管效益”；将自然资源视为资产而非简单要素。
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实践矛盾倒逼 资源种类交叉重叠时权利归属不清；地下空间和海洋用益物权法律供给不足；生态产品价值实现路径不畅；国有资产报告制度常态化缺乏统一统计口径。
2. 政策定位
张文彤副部长在发布会上明确：这是自然资源资产管理领域的纲领性文件，构建了统一履行全民所有自然资源资产所有者职责的“四梁八柱”。
文件以“健全自然资源资产产权制度”为主线，围绕八环节管理链条展开： 有什么 → 值多少 → 由谁管 → 怎么管护 → 如何配置 → 收益实现 → 如何监督 → 如何考核
3. 组织实施落实举措
张文彤副部长在开场白中特别提出：
- 做好《意见》贯彻落实工作与“十五五”时期重大改革任务的协同
- 从压实各方责任、做好风险防控等方面提出组织实施落实举措
- 加强科技支撑和人才队伍建设
- 严明纪律规矩，强化监督执纪问责，严格约束权力运行，防止腐败和权力滥用
二、制度框架全景：五维一体+两步走
1. 五维制度体系
- 摸清家底（数据基础）
- 健全产权（制度核心）
- 强化保护（价值导向）
- 高效配置（市场机制）
- 监督考核（闭环保障）
2. 两步走时间表
三、十一项制度深度解读
板块一：摸清自然资源资产家底（2项制度）
（一）完善自然资源统一调查监测评价制度
核心要点：
- 覆盖土地、矿产、森林、草原、湿地、水、海洋、荒漠等全部自然资源类型
- 基于统一时空基准构建自然资源管理和国土空间规划“一张图”
- 推进调查监测工作数字化转型
王华斌司长补充：
近年来已开展自然资源统一调查监测，在浙江、重庆等地空间数字化协同治理试点基础上，融合基础地理信息、调查监测、产权、规划等各类数据。牢牢守住了耕地保护红线；全面摸清了164种矿产数量、分布和开发利用情况；全国森林覆盖率达25.09%，森林蓄积量209.88亿立方米；我国管辖海域约300万平方公里，大陆自然岸线保有率保持在35%以上；自然资源家底更加厚实。
价值量核算突破：
- 北京、湖北、广东等地先行探索国有企业土地资产专项清查
- 案例：北京摸清市区两级192家国有企业1.25万宗土地的空间坐落、价值及使用状况
- 推进自然资源资产负债表常态化编制，动态反映实物量、价值量及变动情况
（二）健全自然资源资产清查统计核算制度
核心要点：
- 定期开展自然资源资产清查，查清实物量、探索核算价值量
- 建立自然资源资产清查成果年度更新机制
- 首次提出“探索开展自然资本核算”——超越传统GDP核算框架
板块二：健全自然资源资产产权制度（2项制度）
（三）健全自然资源资产用益物权等权利体系
六大权利创新
胡善顺局长解读：
“产权制度是社会主义市场经济的基础制度。《意见》从完善权利体系和统一确权登记两个关键举措入手，给社会各界吃下'定心丸'。” “推动设立国有农用地使用权，通过设权赋能，促进国有农用地规范管理和合理利用。探索单独设立深层地下空间建设用地使用权，今后利用洞穴、废弃矿坑等深层地下空间发展旅游、储能等产业，权利将得到更好保障。”
确权登记进展：
- 完成首批5个国家公园、长江干流（四川段）、太湖等3800多个重点区域登记
- 登记面积达37.7万平方公里
- 绿水青山有了“户口本”
（四）全面推进自然资源和不动产统一确权登记
核心要点：
- 深化自然资源确权登记制度改革
- 巩固不动产统一登记改革成果，推行“跨省通办”“带押过户”
- 加快完善地籍数据库，推动形成统一产权底板
- 着力创新完善存量时代不动产登记政策，促进自然资源资产高效配置和盘活利用
板块三：强化自然资源整体保护（2项制度）
（五）促进自然资源资产保值增值
三条控制线： 严守耕地和永久基本农田保护红线、生态保护红线、城镇开发边界管控
生态产品价值实现三大机制（首次系统部署）：
王薇司长解读——生态产品价值实现路径： “习近平总书记指出，良好的生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。” 自然资源部总结形成了6批64个典型案例，从自然资源要素端、供给侧入手，出台了规划引领、保护修复、产权激励、市场交易、收益共享等政策措施，鼓励和支持地方因地制宜探索生态产品价值实现路径。
典型案例
核心逻辑：保护成本共担、生态效益共享
（六）优化自然资源资产储备管护机制
张文彤副部长解读——土地储备四大转变：
案例：
- 上海：通过土地储备推动城市更新，改造老破小，“拎马桶”现象极大改善
- 杭州：较早建立土地有形市场，为城市建设资金注入动力
- 武汉：推动中心城区“退二进三”，为科教优势发挥提供空间保障
创新举措：
- 探索开展自然资源资产综合收储
- 探索由国有林业或农业经营单位承担特定自然资源资产管护
板块四：促进自然资源资产高效配置（2项制度）
（七）完善自然资源资产市场制度和规则
核心要点：
- 深化有偿使用制度改革，建立健全划拨、出让、租赁、作价出资（入股）、联营、承包经营等配置规则
- 探索建立国有农用地有偿使用制度
- 依法依规制定自然资源资产分等定级估价规则，健全价格体系
- 全面推进矿业权竞争性出让，严格控制协议出让
（八）构建自然资源资产配置新模式新路径
王薇司长解读——组合配置改革的底层逻辑与历史沿革：
“回顾我国土地使用制度改革，就源于产权制度改革。大家都知道，1987年，深圳率先敲响了国有土地拍卖'第一槌'，推动土地所有权与使用权分离，开创了土地使用权由无偿、无限期、无流动到有偿、有限期、有流动的先河，直接推动了1988年《宪法》的修订，明确土地使用权可以依照法律的规定转让。可以说，经过多年的改革，我国已构建起系统完备的现代土地制度体系。” “通过对多种资源种类自然资源资产的产权归集和权利赋能，鼓励经营主体进行综合运营，推动以单一自然资源资产配置为主，向单一和多种类自然资源资产组合配置并重转变，不仅打通了'资源、资产、资本、资金'之间的转化通道，还有效解决了资产价值不易显化的问题。”
地方实践案例：
组合配置实施路径：
- 明确内涵：特定国土空间范围内涉及同一主体需整体使用多种类自然资源资产的，可依法实行组合配置
- 编制配置方案：统筹谋划储备、配置、价值实现、收益管理，形成资产组合标的
- 与国土空间规划协同：推动双向赋能
- 纳入合同监管：使用条件、开发要求、起始价、收益核算、生态保护修复要求一并公告、签订合同
- 收益核算：探索按资源种类的核算方法
板块五：完善自然资源资产监督考核（3项制度）
（九）加强自然资源资产收益管理
张文彤副部长解读——收益管理三大领域改革： “这些年，我部会同财政部，在土地使用权收益、水资源有偿使用收益、矿业权出让收益等方面，都积极推动了改革探索。”
《意见》进一步丰富完善：
- 建立统一的全民所有自然资源资产收益管理制度，相关收入全部纳入政府预算
- 健全全民所有自然资源资产收益成本核算制度
- 健全农村集体经营性用地入市收益分配机制
- 算好、管好、用好资源出让收益，更加科学有效地发挥这些收益的作用，维护社会公平正义
（十）强化自然资源资产管理监督
张文彤副部长解读——监督考核三大支柱：
三重监督协同：
- 【国家自然资源督察】行政监督，对各级政府相关部门在自然资源资产管理过程中的各类行政行为进行重点监督和常规监督。
- 【检察公益诉讼】司法监督，维护公共利益。
- 【资产损害赔偿】民事救济，所有者职责履行主体可作为原告向法院提起诉讼。
（十一）完善自然资源资产统一报告制度
- 完善政府向同级人大常委会专项报告机制
- 2021年首次专项报告，2026年再次报告并依法向社会公开
板块六：林草资源资产管理（张利明副局长解读）
资源家底：
- 森林36.14亿亩，草原39.12亿亩，湿地8.34亿亩
- 各类自然保护地占国土空间18%
三方面落实：
案例： 大熊猫国家公园整合73个自然保护地，建设7条生态廊道，全面优化贯通栖息地生境。
四、制度创新六大突破
五、与相关改革的协同效应
结语
《意见》以产权制度为主线，系统部署了十一项制度安排，明确了从2030年“五个更加”到2035年制度全面建成的“两步走”路径。从确权登记到组合配置，从生态产品价值实现到监督考核，每一项制度创新都在推动自然资源从“家底”走向“活资产”。随着后续配套规则的陆续出台，这场关乎国土空间治理根基的制度重构，将逐步从蓝图走向落地。
