一、政策背景
2026年5月13日，广东省人民政府办公厅印发了《关于进一步优化征收农村集体土地留用地管理促进留用地高效开发利用的意见》，对有序推进留用地高效开发利用，切实维护被征地农民合法权益作出详细部署。该意见自印发之日起六个月后施行。
《意见》明确新增留用地原则上采取非实地留用方式安置，鼓励统筹开发零星分散留用地，通过集中连片开发和统一经营管理提升资源价值；历史留用地优先按原约定兑现，留用地使用权流转、合作开发主体选取等应通过公共资源交易平台公开进行。
留用地开发承载民生保障与区域发展双重使命。有序推动留用地高效盘活、规范开发，既是保障村民切身利益、夯实民生福祉的重要抓手，也是深挖土地资源价值、优化城乡空间格局、赋能区域经济提质升级的关键举措。
当前，留用地开发面临自主开发能力薄弱、合作引资成效不足等多重困境。广州市规划和自然资源局白云区分局立足白云区留用地开发实践，借鉴市内成功开发案例，编制《村留用地开发利用指引》，为全区留用地规范有序开发提供清晰详实的行动指南。
该指引以“民生为本、产业为要、集体所有、市场运作、合规高效、共建共赢”为价值导向，系统破解留用地历史盘活难题。
指引整体涵盖三大内容：
- 创新梳理政府收储、合作开发、自主开发、纳入城市更新四大多元化开发模式
- 精选12个本土标杆实操案例，提炼成熟落地经验
- 系统归集前沿专项政策，精准提炼核心要点
二、四大开发模式解析
模式一：政府收储模式（稳收益、零风险）
【核心特征】村集体将留用地交由政府收储后公开出让，取得土地出让金或配建物业返还。
【适用场景】缺乏自主开发建设和招商引资能力的村集体。
【两大子模式】
- 政府收储出让+配建物业返还：通过收储、规划、出让、招商等系统推进，既完善区域周边配套设施，又带动集体经济发展。
- 政府收储出让+货币和物业返还：政府既承担公建配套职责，还让渡部分土地出让金权益。
【典型案例】
- 白云农业科技产业园项目：通过集中兑现留用地指标，由政府收储后公开出让，相关村集体获得置换物业1.5万平方米，预计经营收入270万元/年。
模式二：合作开发模式（提效能、借外力）
【核心特征】村集体通过出租、流转、作价入股等形式与企业进行合作开发。
【适用场景】村集体保留所有权，仅流转部分土地使用权，需要借助企业专业能力。
【三大子模式】
- 与政府合作开发
- 与国企合作开发
- 与民企合作开发
【典型案例】
- 白云汇项目：通过“出让+出租”方式流转1.62公顷留用地使用权，由企业全权负责开发建设、统一招商运营。项目落地后村集体既收获450万元土地出让金的即时收益，还长期持有6.16万平方米优质经营性物业。
模式三：自主开发模式（强自主、高回报）
【核心特征】村集体自筹资金、自主投资开发建设物业，全程主导项目建设、招商引商、日常运营与资产管理。
【适用场景】自主开发建设和招商引资能力强的村集体。
【特点】
- 村自主性大，收益回报全部归村
- 对区位优势、经济实力、招商渠道、专业人才等要求较高
- 成功案例较少
【典型案例】
- 黄边商业大厦项目：黄边村通过自主投资、自主运营，彻底盘活低效存量用地，项目落地后年均租金收益较盘活前新增4000至6000万元。
模式四：纳入城市更新模式（优片区、促连片）
【核心特征】依托城市更新、村级工业园升级改造等多重政策叠加优势，将零散留用地地块、未兑现留用地指标纳入片区整体改造范围统筹规划、一体实施。
【适用场景】需要连片开发、破解历史遗留问题的村集体。
【典型案例】
- 夏茅村级工业园商业综合体项目：项目通过1:1抵扣留用地指标的方式，将历史未兑现留用地纳入村园整体改造。项目落地后为村集体增收2400万元，同步锁定长期稳定租金收益。园区建成达产后预计实现年营收超24亿元。
三、12个标杆案例详细清单
四、白云区政策创新亮点
1. 政策“组合拳”
- 鼓励合作开发、共同持股、政府收储等多种模式灵活选择
- 创新“招商提前启动”机制，允许企业在核发规划设计条件时即介入对接
- 开通重大项目“公开协商”通道，实现“拿地即开工”
2. 服务“全链加码”
- 成立全市首个留用地投融资服务联盟（21家金融机构）
- 成立全市首个留用地开发运营联盟（24家专业机构）
- 成立区领导挂帅的留用地开发工作专班
- 出台全市首份聚焦报建审批环节的《留用地项目开发全流程时间规划指引》
3. “信用+留用地”金融创新
结语
白云区《村留用地开发利用指引》的编制，是在省级留用地管理新政框架下的一次系统性探索。四大开发模式覆盖了从“政府兜底”到“市场运作”、从“单点突破”到“连片统筹”的全链条路径，12个标杆案例为不同类型、不同条件的留用地提供了可参照的解题思路。
值得关注的是，“信用+留用地”金融创新和投融资服务联盟的成立，正在打通留用地从“资源”到“资产”再到“资本”的关键环节。当沉睡的土地能够获得可持续的金融活水注入，留用地才能真正从“历史包袱”转变为“发展动能”，为区域经济治理与乡村振兴提供坚实的资源支撑。
