该通知附件1 《2025年度全国国土变更调查及森林草原湿地荒漠调查监测实施方案》，针对耕地调查作出5项具体规定：
①对上年度变更调查成果中的耕地上以棚架等方式培植食用菌菇等蔬菜，未直接利用耕作层且耕作层未破坏的，不需要变更，继续按耕地调查，并标注“2025棚架等”。
②对上年度变更调查成果中的耕地上种植中药材、浅根系水果及花卉等，耕作层未破坏的，不需要变更，继续按耕地调查，并标注相关种植属性。
③对上年度变更调查成果中的耕地自然撂荒、耕作层未破坏的，继续按耕地调查，并标注“未耕种”。
④对上年度变更调查成果中的耕地上临时种植果树、茶树和苗木等农作物以及其他临时改变用途用作农业生产，耕作层未破坏的，按实地现状调查地类，标注“2025种植用途临时调整”。
⑤对耕作层严重破坏、基本耕种条件已丧失的劣质耕地、撂荒地等，不再按耕地调查，按实地现状调查，并标注“2025耕地退出”。
在附件2《国土变更调查技术要求（2025年度适用）》进一步明确技术细节：
9.4.1.6对上年度国土调查成果中的耕地上以棚架等方式培植食用菌菇等蔬菜，未直接利用耕作层且耕作层未破坏的，不需要变更，继续按耕地调查，在“备注”字段填写“2025棚架等”(在“备注”字段中填写2025PJD)。
9.4.1.7对上年度国土调查成果中耕地上种植三七等中药材，菠萝、火龙果、百香果、蓝莓、玫瑰等浅根系水果及花卉，耕作层未破坏的，不需要变更，继续按耕地调查，标注主要作物名称，在“备注”字段填写“2025类型代码_作物全拼”(在“备注”字段中填写2025XXX_XXXX,如2025ZYC_SANQI)。
9.4.1.8对上年度国土调查成果中的耕地自然撂荒、耕作层未破坏的，继续按耕地调查，种植属性标注为“未耕种”。
事实上，“耕作层未破坏” 的耕地认定逻辑并非首次提出。2025年7月，自然资源部与国家林草局联合印发的《关于优化年度国土变更调查规范调查成果应用的通知》（自然资发〔2025〕128号）》中已作出相同规定：
对耕地上以棚架等方式培植食用菌菇等蔬菜、未直接利用耕作层且耕作层未破坏的，按耕地调查。对耕地上种植三七等中药材，菠萝、火龙果、百香果、蓝莓、玫瑰等浅根系水果及花卉，耕作层未破坏的，按耕地调查。对耕地自然撂荒、耕作层未破坏的，按耕地调查，标注“未耕种”。对耕地临时种植果树、茶树和苗木等农作物以及其他临时改变用途用作农业生产，耕作层未破坏的，按实地现状调查地类，标注“202X种植用途临时调整”。对耕作层严重破坏、基本耕种条件已丧失的劣质耕地、撂荒地等，不再按耕地调查。
此次政策发布，是国土调查工作进一步精细化、标准化的重要体现，对落实耕地保护制度、服务乡村振兴战略具有积极意义：
1、统一分类标准，强化精准管理
以“耕作层是否破坏”作为耕地认定的关键指标，提升了调查工作的科学性与可操作性与科学性，为实现耕地资源的精准识别和分类管理奠定了技术基础。
2、衔接现实情况，规范调查分类
政策客观考虑了部分地区在耕作层未破坏前提下已种植中药材、特色水果等作物的现状，为这类土地的调查归类提供了统一标准；同时针对耕地自然撂荒、临时种植果树茶树、耕作层严重破坏等不同现实场景，明确“标注未耕种”“标注临时调整”“不再按耕地调查” 等差异化分类规则，为后续的差异化管控和精准决策奠定数据基础。
3、夯实数据基础，支撑科学决策
准确的国土调查数据是推进农业供给侧结构性改革、实施乡村振兴战略的重要前提。本政策有助于构建真实可靠的耕地利用本底，为区域产业布局和乡村发展规划提供数据支撑。
小结：
2025年国土调查政策的实施，通过在技术上进一步规范耕地认定标准，为在制度层面衔接耕地保护与乡村振兴战略提供了更清晰的依据，为落实"藏粮于地"战略、牢牢守住耕地保护红线和保障国家粮食安全提供了更为科学、精准的土地管理基础。
参考资料：
1、《自然资源部办公厅 国家林业和草原局办公室关于开展2025年度全国国土变更调查及森林草原湿地荒漠调查监测工作的通知》（自然资办发〔2025〕33号）
2、《关于优化年度国土变更调查规范调查成果应用的通知》（自然资发〔2025〕128号）
